作者丨贾拥民
均衡研究所学术顾问
浙江大学跨学科中心特约研究员
“房屋养老金”又一次引发热议。
国新办23日的新闻发布会上，住房和城乡建设部副部长董建国对记者称“研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，上海等22个城市正在试点”，对于房屋养老金，董建国特别强调“个人账户通过缴纳住宅专项维修资金已经有了，试点的重点是政府把公共账户建立起来。”
这标志着“房屋养老金”这一筹划已久的制度正式进入了试点阶段。
“房屋养老金”这一概念容易让人联想到“个人养老金”，引发了舆论对是否需要公众额外出资以及是否为变相房产税的质疑。对此，住建部官网随后刊发多篇专家文章进行解释：房屋养老金不是房地产税，公共账户不需要老百姓出钱，以“不增加个人负担，不减损个人权益”为原则。
无论如何，我们有必要梳理一下这项制度的前世今生。因为，经过几十年的快速城乡建设之后，“如何为房屋养老”，确实是一件值得国人关注的大事。
房屋养老金累计20余年，规模超万亿元
事实上，房屋养老金并不是一个全新的事物。如果房屋养老金仅指房屋维修金，即为房屋未来的维修而储备的资金，那么它的存在其实已经有相当长的一段时间了，只不过原先最早的名字是“房屋维修基金”，后来又统一改称“住宅专项维修资金”。当然，现在拟议中的房屋养老金，其内涵和范围都已经不再限于住宅专项维修资金了。
在全国范围内，房屋维修金制度始于1998年，那也是中国正式宣布全面房改的一年，在国务院于当年发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中，就明确提到了要建立住房专项维修资金制度。
当然在那之前，以出售公房为主要形式的“房改”已经在不少地方启动了，因此房屋维修基金其实在1998年之前就存在了。以济南市为例，最先有了房屋维修基金的是1996年的房改房。那一年，济南市在进行住房制度改革时，要求从出售公房的房款中提取一定比例，由市财政局专户存储，用于房屋公共部位的维修。济南市当时归集的维修资金总额超过了9亿元，而那批房改房，就成了济南市第一批有“养老金”的房屋。
相比之下，商品房的“养老金”反而有点姗姗来迟，原因是那几年，新建商品房缴纳维修基金并不是强制性要求，因此那个时期有不少商品房是没有房屋维修基金的。
大体上从2000年开始，到2004年前后，全国各地陆续出台房屋维修基金管理办法及实施细则，规定，新建商品房在交付使用之前，必须缴纳维修基金，否则不得办理房产证，自那之后，房屋维修基金的征集才进入常态。
2007年10月30日，当时的建设部与财政部联合发布了《住宅专项维修资金管理办法》（自2008年2月1日起施行），正式确立了住宅专项维修资金制度，而且缴纳标准也由以前的“按购房款2％-3％的比例缴交”调整为“按住宅建筑安装工程每平方米造价的5％-8％缴交”。
到了2013年，中央电视台“焦点访谈”节目披露，当时全国缴存的住房公共维修资金已经达到万亿以上的规模。此后没有全国层面的相关数据，但是现在又过了十年，规模应该又上了不止一个台阶。（以北京市为例，截至2013年7月，北京累计归集住宅维修资金348.1亿元；差不多十年之后的2022年底，该市累计归集住宅专项维修资金已达782.90亿元。）
现在人们讨论的房屋养老金制度，无非是以现有的住宅专项维修资金制度为基础，对如何保障居民住房安全、完善住房设施的进一步探索。
为何再提房屋养老金？一个导火索和四个深层原因
既然已经有了住宅专项维修资金，为什么还要房屋养老金呢？而且，关于住宅专项维修资金的话题，在2013年前后一度引起人们的关注后，十来年间一直不温不火，为什么自去年以来又热了起来？这既有直接的促发因素，也有更深层次的原因，先来看直接的促发因素。
直接的促发因素可能是一个事故。
2022年4月29日，湖南省长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾组发生了一起特别重大的居民自建房倒塌事故，造成54人死亡、9人受伤，直接经济损失高达9077.86万元。
住房和城乡建设部于当年5月1日召开视频会议并部署开展全国自建房安全专项整治工作，指出要加快研究完善房屋建筑安全管理各项制度，研究建立房屋体检制度，强化房屋全生命周期的安全保障。
随后，2022年5月24日，国务院办公厅印发《关于全国自建房安全专项整治工作方案的通知》，指出“完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度。”
接着是2023年4月7日，全国自建房安全专项整治工作电视电话会议提出要“积极推进房屋养老金、房屋定期体检、房屋质量保险‘三项制度’试点”。
2023年5月，住房和城乡建设部到江苏省等地调研房屋养老金制度建设工作。
最后，住房和城乡建设部部长于2023年6月底再次强调探索建立房屋养老金制度，这可能是加速推进房屋养老金制度建设及试点的一个信号。
再来看更深层次的原因，可能有四个。
第一，中国已经全面进入存量房时代，老旧房屋占比不断上升，房屋养老不得不提上议事日程。根据《中国人口普查年鉴2020》的数据，截至2020年末，全国存量住房4.6亿套，建筑面积510亿平方米；城镇存量住宅2.9亿套，建筑面积292亿平方米，其中老旧住宅（2000年前建成）按套数占比已经达到了31％，而且仍在快速攀升。
不少老旧住房当初在规划、设计、建筑材料、建造工艺等方面就存在不足，现在很多都出现了结构不稳、屋面渗漏、外墙脱落、设施设备老化等隐患或问题。
第二，现有住宅专项维修资金不能满足需求。这又可以分为两个层次来说。首先是住宅专项维修资金从一开始就没有全额缴纳过。《中国经营报》的报道称，在南京，房龄15年以上的大约94万套住宅中，有30％从未归集过维修资金，而且即便是已经归集维修资金且当前有结余的老旧小区，也有28％的小区余额低于10万元，远远不能满足维修需求。其次是即便足额缴纳住宅专项维修资金，也不可能满足需求。
对于房屋交付后的维修，当前政策规定大体上可以总结如下：在房屋质量保修期内，由开发商或原建设单位负责维修，又或动用住宅保修金；保修期满后，日常的小修小补，由物业管理费支出，只有中修或大修，才动用专项维修资金。问题在于，大部分老旧小区的物业管理费实际上是不可能维持日常维修支出的，结果导致房屋的公共部位的质量状况迅速恶化，因而需要动用专项维修资金的问题越来越快地出现。这种情况甚至在一些比较新的小区也存在。
第三，稳住房价、化解楼市风险的需要。在当前，“保交楼、保民生、保稳定”几乎压倒了一切，然而说到底，如果房价一直在上涨，那么也就根本用不着去“保交楼”了。二手房价格是新房价格的支撑，而现在许多地方出现的二手房价格下行趋势，很大程度上就表现为“老破小”房子价格的不断阴跌。
老旧小区的地段和学区往往不差，它们的房价下跌，至少有一部分是因为老房子的维修没有跟上。在这个意义上，通过房屋养老金来为房屋提供全生命周期安全保障，可能对延缓房价下跌、化解楼市风险以及随之而来的更大的风险有所助益。
第四，房屋养老金还可能拉动经济增长。在建立了房屋养老金之后，要实现为房屋提供全生命周期的安全保障的目标，至少还需要两方面的工作：一是建立房屋质量检测、安全管理制度以及房屋质量保险体系，二是加大力度地长期持续进行房屋维修养护。
前一方面提供了对房屋检测业务和房屋安全保障业务及保险业的稳定需求，后一方面则形成了对建筑建材、家居用品以及相应的劳务的稳定需求，同时这两个方面都意味着物业管理服务的需求。此外，房屋养老金制度也有利于筹集老旧小区更新改造的资金来源。所有这些，也许有利于促进经济增长。
给“房屋”养老与给“人”养老，制度存在相似之处
关于房屋养老金的制度设计，不管是政府人大代表、政协委员（例如全国人大代表、南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高，全国政协委员、中国房地产估价师与房地产经纪人学会会长柴强），还是专家学者（例如，上海市房地产科学研究院院长严荣，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉），都倾向于借鉴养老金制度，即设置两类账户、构建三大支柱。
两类账户指房屋养老金实行分类管理，由公共账户和个人账户两部分组成。
公共账户指房屋养老金公共统筹账户。余才高建议，从土地出让金中按比例划取一部分，做实公共账户，另外再辅以维修资金增值收益结余、老旧小区改造资金、三供一业移交应归集的资金、城市物业管理奖补资金等资金来源。公共账户的管理遵循“政府主导、专业运作，统筹使用、专款专用”的原则，坚持“收支两条线”，主要用于房屋日常强制体检、房屋日常巡查和购买房屋安全综合保险等公共服务。
个人账户主要就是指原来的住宅专项维修资金账户，按照专项维修资金有关法律、法规的规定进行管理，主要用于保修期满后住宅共用部位和共用设施设备维修和更新改造。
根据上海市房地产科学研究院院长严荣的设想，三大支柱指基础类、专项类和商业类房屋养老金。
基础类房屋养老金由财政资金支出，用于保障房屋基本安全。其资金来源可以考虑以下三个方面：一是从土地出让金收益中提取一定比例，这是基础类住房养老金的主要资金来源；二是将住房养老金纳入土地出让金“其他支出”项目统筹分配；三是如果未来出台房产税，则按一定比例提取，用于补充基础类住房养老金。
专项类房屋养老金主要依托现有的住宅专项维修资金。不过要对管理制度从以下两个方面进行优化：一是在现有个人维修资金账户基础上，建立统筹账户，其资金来源主要是专项维修资金的增值收益和沉淀收益，以及财政维修专项资金等，用于提供房屋应急维修托底保障、垫付个人账户支付维修费用不足部分、为住宅小区购买财产保险等；二是理顺维修资金续筹机制，探索并入物业服务费测算项目分期续筹，或由业主在按月缴纳物业管理费时一并缴纳等。
商业类房屋养老金指由业主自愿购买的房屋养老保险，作为基础类养老金和专项类养老金的补充。购买房屋养老保险有三大优势，一是可以固定保险费并“锁定”未来可能发生的维修费用；二是保险有风险管理功能，能够降低房屋的损耗；三是保险有财务安排功能，投保时走业主大会投票流程后，后续维修费用由保险公司支付，无需再走业主大会投票流程。
制度设计莫要“顾上不顾下”，激励业主是关键
上面描述的房屋养老金顶层设计看上去非常美好，倘若真能落地成为具有可执行性的制度，那当然是一件好事。但是，这个框架有一些隐含前提，它们未必能够变成现实。
第一个假设是，未来的土地出让金能够持续增加或保持稳定，或者至少不会大降。
前述顶层设计中，无论是公共账户，还是第一支柱都非常依赖于土地出让金收入。确实，各地的土地出让金收入前些年一直非常可观，而且逐步增长，但是这个趋势在2022年已经发生了逆转，而且从人口和经济发展趋势来看，未来重返增势的可能性也许不会很大。
第二个假设是，房子的价值（或市价）不会下跌到有人宁可不要房子也不愿缴纳专项维修资金的地步。这个假设也可能落空，中国有个别城市的许多房子事实上已经被废弃了。
第三个假设是，未来将会出现丰富的住宅养老保险产品供选择。这个假设也不一定能变成现实，因为这类保险的性质，就像前些年国家层面一直大力推动但始终雷声大雨点小的“以房养老”保险业务一样（其专业名称为“住房反向抵押养老保险”），看上去空间很大，但是实际操作起来受到的限制非常大，要克服的法律障碍也很多。
第四个假设是，政府、业主以及其他相关的行动者都很有意愿并高效率地参与房屋养老保险中来。这个假设的非现实性是显而易见的。现有的住宅专项维修资金，最受人诟病的一点就是，一方面不够用，另一方面真的需要用时又很难用得出去，其根本原因就在于集体行动的困难难以克服。另外，两类账户和三大支柱的框架，可能还隐含了另一个风险：将更多的业主权力转移到政府手中。
有数据称，全国范围内已经建立了业主委员会的小区，在全部小区中所占的比例仅为30％左右。根据现行法规，在没有业主委员会的情况下（或业主委员会“不愿意”管理的情况下），专项维修资金由政府主管机构管理，这本来就已经在一定程度上削弱了业主的权力了。前述房屋养老保险金的顶层设计，可能会进一步强化这一点。
有鉴于此，除了顶层设计之外，还要重视自下而上的探索。例如，江苏省泰州市的房屋维修“医保”，通过建立“房屋大病统筹金”，解决了房屋大修时维修资金续筹难题和居民出资维修的压力，也鼓励了业主正常缴纳物业管理费的积极性。
又如，许多小区虽然老旧，但是地段和风景绝佳，小区物业能够持续产生现金流。有些物业公司和小区合作，结合老旧小区改造，通过“经营小区”筹集房屋养老金。这方面成功的案例已有不少，值得重视。
总之，房屋养老金的制度设计，与所有其他制度设计一样，关键是激励相容，即要让业主真心认同――这样做既符合业主自己的利益，也不会影响他们的权力。因此，应该特别重视自下而上的探索。
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编辑｜刘军
